根据德国《基本法》第19条第4款之规定，其权利受到公权力侵害者，得通过法律途径救济之。

[2]参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版。中央政府强大的人事权和政策执行力可以成为全面深化改革的政治资源，挑战则在于能否汇集智力资源以突破公共决策的效能瓶颈。

最令人堪忧的，是维稳、民生等行政目标直接、实质性地嵌入了立案、审判、执行过程，导致法院为地方利益而选择性立案，或为息事宁人、息诉罢访而不得不经常性地曲法裁判。首先，实现央地事权、财权、人事权的平衡。2013年2月，国家信访局取消了对非正常进京上访的排名通报制度，改为点对点、一对一通报掌握情况，执行8年的信访排名制度终结，但这也没有从根本上遏制截访行为。其原因不是地方政府依法行政水平提高了，而是许多行政纠纷根本没有进入诉讼过程，一些地方官员明确要求法院对某些行政案件不予立案，即使立案的也不许判地方政府败诉。[33]省直统管改革似乎要把法院的地方性等同于地方保护主义一并消除。

政策化调整导致央地之间、地方上下级政府间的博弈无序化。从时间上来看，上访量的骤增与分税制的实施存在共时性。仅从规范层面来看，我国宪法和法律也提供了这样一个双重机制。

[15]参见封丽霞：《上访困局中的各方境况》，载《人民论坛》2013年第22期。从司法责任的判定标准来看，法治国家的通行做法是行为主义的：构成法官责任的是枉法裁判、贪污腐败等不当行为，而单纯的裁判结果错误不构成追责理由。[38]参见陈瑞华：《司法改革如何才能做得更好？》，载《凤凰周刊》2015年第15期。也有美国学者视信访为一种政治参与，See Carl Minzner, Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions, 42(1) Stanford Journal of International Law, 151-165(2006). [17]参见张千帆：《上访体制的根源与出路》，载《探索与争鸣》2012年第1期。

另一方面，将引起法院系统自身对司法改革的疑虑和消极应对，这将与央地博弈中的地方利益形成联盟，成为司法改革措施顺利落实的无形障碍。分税制带来的主要问题，是没有改变中央和地方的事权划分格局。

过去社会矛盾从地方层面溢出而进入上访渠道，其实就是在向上级追责，这就是由于人事权的纵向化造成的。但是，看一下各法治国家的情况，会发现法院的某种地方性并不罕见。[14]参见王春业、任佳佳：《从上访潮现象谈我国行政救济制度的完善》，载《学习论坛》2013年第11期。[23]当官员用尽满足上级考核的正常手段，就容易滥用手中的权力，而同级人大对官员选任和监督权力的不足，使既定的横向责任机制和纵向关系机制的界限在压力型体制变得模糊了，这就导致以地方人大为中心的权力机制难以起到对社会矛盾的预防、吸纳、化解作用，矛盾于是被迫经由信访渠道上浮至中央层面。

国家信访局进一步改革考核机制，将信访事项的及时受理率、按期办结率、群众满意率作为重点指标，以推动社会矛盾及时、就地解决。安德鲁·海伍德将政治过程的价值概括为参与性、回应性、合法性和自由。二、矛盾回应型司法改革 对于滥用权力引发的社会矛盾，一般有两种制度方式予以应对——政治过程和司法过程。堪忧的是，司法改革不但没有增强司法职业的吸引力，反而造成许多精英法官流失。

此外，诸多改革措施也增加了大量新的行政事务，推动司法公开、判决书上网、全程录音录像等措施，使得法院的事务性工作成倍增加。事实上，过去十多年司法腐败的滋生也与司法权威的衰退相关。

但是，它也同司法规律的要求短兵相接。关于企业化的地方政府可参见Andrew G. Walder, Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy, 101(2) American Journal of Sociology, 263-301(1995)。

[7]参见赵阳、周飞舟：《农民负担和财税体制：从县、乡两级的财税体制看农民负担的制度原因》，载《香港社会科学学报》2000年秋季卷。反观我国当前的社会矛盾，可以说根本上是由于对地方官员的监督缺位造成的。[48]从目前的情况来看，中央对于改善地方财政状况采取的措施力度是有限的。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。[48]参见叶姗：《税权集中的形成及强化——考察近20年的税收规范性文件》，载《中外法学》2012年第4期。在事权划分的基础上，财权的分配不是太大的问题，但困难和挑战依然存在。

于建嵘：《从维稳的角度看社会转型期的拆迁矛盾》，载《中国党政干部论坛》2011年第1期。[29]徐孟洲、叶姗：《论地方政府间税收不当竞争的法律规制》，载《政治与法律》2006年第6期。

回应治理困境的权宜之计，一方面是凭借中央权威平衡央地人、事、财权关系以减少滋生社会矛盾的外部激励，另一方面是将矛盾回应型司法改革转向规则确认型司法改革以促进央地关系的优化。但是，以人民代表大会制度为中心的地方政治机制堵塞，在规范政府权力上无能为力，同时法院也因受困于地方保护主义，难以通过司法审查修正官民关系。

作为社会矛盾的一种表现方式，上访突出反映了央地关系的结构性问题。功能负担同案件负担一样，显示了司法权的行政化和工具化。

[7]农业税取消后乡镇经济来源受到严重影响，转而强化了对超生者的社会抚养费征缴，对此，人们形象地喻之为省市吃土地，县乡吃肚皮。不通过刚性立法而是借助政策性调整，这种看似灵活的方式实则构成了央地关系走向平衡的障碍，而中央与省的关系在省以下政府间被复制，则凸显了问题的严重性。1994年的分税制只是多米诺骨牌的第一张，2002年的所得税分享改革以及土地招拍挂制度，进一步加重了地方对土地财政的依赖。2010年初，中央下令裁撤数千家驻京办，而由于矛盾的源头尚存，此举又导致截访外包大行其道，[17]北京一些保安公司甚至跟地方政府勾结，拘押、遣返上访群众。

[25]司法地方保护主义不仅是政府控制法院造成的，也是上级政府借助同级法院来影响下级法院的结果，例如在上下级法院的关系中，应有的行政诉讼业务监督已经虚化，上诉率、申诉率高与上诉发改率、申诉发回重审率、再审改判率低的现象并存。本轮改革的内容不但涉及7大方面、65项具体措施，且推出节奏密集而迅捷，中央还为司法改革制定了明确的路线图和时间表。

我国法院除了案件负担外，还面临沉重的功能负担，即在审判案件之外担负本应由政府和人大承担的矛盾化解责任。基于此，只有确保司法之外的行政、立法等政治过程有效运作，将大多数矛盾化解在司法过程之外，才可与法院的正常功能相得益彰。

[30]正如有学者所说的，本轮司法改革第一次触动司法体制中最顽固、最困难的一部分，属于司法体制改革多年来难得一遇的攻坚战[31]。这样，为了保住职位和获得升迁，地方官员更关注中央的旨意和上级的好恶，而不是利用已有的权力来造福桑梓和取悦选民[21]。

[2]参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版。中央政府强大的人事权和政策执行力可以成为全面深化改革的政治资源，挑战则在于能否汇集智力资源以突破公共决策的效能瓶颈。最令人堪忧的，是维稳、民生等行政目标直接、实质性地嵌入了立案、审判、执行过程，导致法院为地方利益而选择性立案，或为息事宁人、息诉罢访而不得不经常性地曲法裁判。首先，实现央地事权、财权、人事权的平衡。

2013年2月，国家信访局取消了对非正常进京上访的排名通报制度，改为点对点、一对一通报掌握情况，执行8年的信访排名制度终结，但这也没有从根本上遏制截访行为。其原因不是地方政府依法行政水平提高了，而是许多行政纠纷根本没有进入诉讼过程，一些地方官员明确要求法院对某些行政案件不予立案，即使立案的也不许判地方政府败诉。

[33]省直统管改革似乎要把法院的地方性等同于地方保护主义一并消除。政策化调整导致央地之间、地方上下级政府间的博弈无序化。

从时间上来看，上访量的骤增与分税制的实施存在共时性。然而现实情况是，这两种制度方式都没有发挥应有的作用。

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